Con el agua al cuello: el proceso de mercantilización de la gestión del agua en América Latina
por Lluis Basteiro Bertolí / OMAL
Desde los años 80, el problema del agua
está en las agendas de desarrollo y, aún así, hoy en el mundo 1.100 millones de personas no tienen acceso al agua potable y 2.600 millones no disponen de sistemas de saneamiento, hecho que causa el 80% de las enfermedades y la muerte de 2,2 millones de personas cada año, la mayoría niños y niñas menores de 5 años.
Para descargar el informe completo pinchar aquí >>
Mujeres y niñas a menudo emplean más de 5 horas diarias recorriendo entre 10 y 15 km para recoger agua, con los lógicos efectos sobre su escolarización. Y en cada trayecto transportan entre 20 y 15 litros de agua, muy por debajo de los 50 litros por persona y día que se considera una dotación mínimamente razonable. En definitiva, la falta de estos servicios básicos, agua y saneamiento, influyen decisivamente en otros procesos directamente relacionados con el desarrollo de las personas y las comunidades.
Pero aunque Naciones Unidas (NNUU) reconoce el derecho humano al agua como un factor indispensable para vivir dignamente y como una condición previa para la realización de otros derechos, y pese a que los gobiernos se comprometieron a reducir la falta de acceso al agua y al saneamiento con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), actualmente no solo no hay progresos significativos, sino que el problema se agrava por la falta de voluntad política y, entre otros, por el proceso de mercantilización del agua.
En este trabajo, se da a conocer el proceso de privatización que han impulsado las principales Instituciones Financieras Internacionales (IFI) como receta para llegar a cumplir los ODM y como, después de más de 15 años de instauración de estas políticas, hoy estamos muy lejos de cumplirlos.
En un primer bloque, se dimensionará la crisis del agua, y a continuación, en un segundo bloque, se analizará el proceso de mercantilización del agua impulsado por los poderes imperantes y los organismos multilaterales, como receta para la solución de esta crisis.
El tercer bloque se focaliza en la privatización de la gestión del agua en Sudamérica, detallando el rol de las multinacionales, y el cuarto bloque ejemplifica todo lo anterior, con el estudio de caso del papel que han jugado las multinacionales españolas en el Cono Sur. Finalmente, en el quinto y último bloque se recogen las conclusiones del trabajo.
El proceso de mercantilización y privatización del agua [1]
Tradicionalmente, tanto en el hemisferio norte como en el sur, el sector público ha administrado la mayor parte de los sistemas de suministro de agua del mundo. Actualmente, cerca del 95% de la gente que tiene acceso al servicio de agua lo recibe del sector público, y los recursos financieros para inversiones de agua y servicios de saneamiento se han conseguido por mecanismos públicos tradicionales de crédito e imposición fiscal, además del cobro de derechos a los usuarios.
No es hasta la década de los 80, en plena implantación de un Consenso de Washington dirigido a reducir el gasto del sector público, que se comienza a gestar la participación del sector privado en los servicios de agua y saneamiento, alcanzando un protagonismo notable a partir de 1990. Pese a todo, este protagonismo sería especialmente conflictivo en los países del sur, puesto que la actuación de las multinacionales se realizó atendiendo exclusivamente a los intereses comerciales y de generación de beneficios.
Este cambio de opción, del sector público hacia el sector privado, se cimentaba, entre otros, en los principios concretados en la Conferencia Internacional sobre el Agua de Dublín (1992), que establece específicamente que el agua tiene un valor económico aplicable a todos sus usos, y por tanto debe ser reconocida como un bien económico. El Banco Mundial (BM), los bancos regionales de desarrollo, la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) [2], asumieron inmediatamente este planteamiento, potenciando reformas en el sector del agua y otras políticas de carácter neoliberal, que iniciaban el proceso de privatización del agua en América Latina y Asia.
Una de estas políticas, quizás de las más decisivas, son los Programas de Ajuste Estructural (PAE), impulsados por el FMI, con el objetivo de reducir el gasto público e incrementar los ingresos que se dirigen a hacer efectivo el cobro de la deuda externa. Esto a menudo exige la venta de los operadores públicos; es decir, la promoción de la privatización del agua. Para valorar el impacto de estos PAE, solo hay que tener presente que el 90% de los países con más de un 25% de población sin acceso al agua, son países Pobres Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en inglés). De hecho, en el 30% de los casos en que el FMI se dirige a un país para hacer sus recomendaciones, incluye condiciones dirigidas a alguna forma de privatización [3], aunque sea de forma sutil como exigiendo reformas de las leyes de agua nacionales, o forzando una descentralización de operadores estatales abierta a la intervención privada.
Pero el BM, el principal agente financiador para la mayoría de países empobrecidos, tampoco se queda atrás, y el año 2002, por ejemplo, condicionó más del 80% de sus créditos en el sector del agua a alguna forma de privatización [4]. O el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que en el periodo 1993-2005, condicionó el 66% de sus créditos en el sector agua a la promoción de la participación privada [5]. Y esto por no hablar de los constantes esfuerzos que realiza la OMC para que el abastecimiento de agua se contemple como un servicio comercializable dentro del Acuerdo General de Comercio y Servicios, donde los intereses de las multinacionales quedan formal y efectivamente por encima de los intereses de los estados [6].
Ante todo esto, y en contraposición con esta consideración del agua como un bien económico, numerosos movimientos sociales reivindicaron el acceso al agua como un derecho universal; posición que se vio reforzada el año 2002, cuando el Consejo Económico y Social de NU emitió la Observación General 15, donde se establece que… el agua es un recurso natural limitado y un bien público fundamental para la vida y la salud… Se debe tratar como un bien social y cultural, y no como un bien fundamentalmente económico… El derecho humano al agua es indispensable para vivir dignamente y es condición previa para la realización de otros derechos humanos. Es decir, el agua es un derecho y no una mercancía.
Pero ¿coincide todo el mundo en que el agua es un derecho, y no una mercancía? Entre los que no están de acuerdo, o como mínimo se expresan con matices, encontramos al Foro Mundial del Agua [7], que mantiene en la agenda, de forma permanente, la financiación privada para el desarrollo del sector agua.
Ya en el primer Foro Mundial del Agua de Marrakech (1997), la declaración ministerial resultante dejaba bien claro que el agua es una necesidad básica, dejándola al mismo nivel que el acceso a la energía, la comunicación o el transporte [8]. En el tercer Foro, en Kyoto (2003), la situación todavía empeoraba cuando en la declaración final se definía el acceso al agua como una driving force, simplemente una fuerza motriz.
¿Cómo finalizó esta lucha semántica en Méjico (2006), sede del 4º Foro? Para empezar, la Unión Europea [9] (UE) se hizo cargo de forma unilateral del borrador de la declaración final, delegando su redacción en Gerard Payen, directivo de Ondeo-Suez y presidente de AquaFed [10], un reciente grupo de presión del sector del agua, mitad lobby, mitad think-tank, que actúa como una especie de patronal de las multinacionales del ramo. Con esta perspectiva, difícilmente dicho borrador podía recoger ninguna definición del agua como derecho básico y universal. Bolivia, Cuba, Venezuela y Uruguay impulsaron una enmienda dirigida hacia este reconocimiento, pero el anfitrión, Méjico, argumentaba para cerrar el debate, que esta enmienda era una obviedad, y que por tanto no hacia falta recogerla; a pesar de que algunos países europeos hicieron el gesto de dar apoyo a la iniciativa, como Suecia o España, la UE cerró filas y la enmienda se paró. Una batalla perdida para muchos, pero un punto de inflexión para otros.
Uno de los aspectos que se aborda sistemáticamente en los Foros Mundiales del Agua, es la cuestión de la financiación necesaria para alcanzar los ODM. Antes de Kyoto (2003), se le encargó a Michel Camdessús, ex-director del FMI y próximo a Suez, el correspondiente documento de estrategia: Financiando el agua para todos. Para su redacción, Michel Camdessús constituyó un equipo donde, entre otros, se integraba Gerard Payen y todos los bancos regionales de desarrollo, fieles seguidores de la doctrina marcada por el BM. En este documento se apuesta por un protagonismo especial del sector privado, que debería alcanzar una cuota de mercado mínima del 15%. El Informe Camdessús plantea, entre otras cosas, la conveniencia de dar cobertura a las multinacionales, con diversas medidas destinadas a disminuir los riesgos que se han detectado en las inversiones del sector agua en los países empobrecidos [11]; en concreto, se habla de fijar las tasas de retorno, anclar las tarifas a monedas estables, garantizar la recuperación total de costes, potenciar las descentralizaciones que deben permitir identificar los mercados más rentables [12], y sacralizar las nuevas formas de privatización en un momento en que este concepto se está viendo fuertemente devaluado por los recientes acontecimientos de América Latina: los partenariados público-privados (PPP), una interesante fórmula de colaboración, donde el sector público pone la infraestructura y la deuda, y los operadores privados la gestión y el beneficio.
Lluis Basteiro Bertolí
Ingeniería Sin Fronteras Catalunya
NOTAS:
[1] El término privatización del agua se refiere al proceso por el que las empresas privadas con fin de lucro asumen la responsabilidad de la gestión del servicio bajo diferentes formas; en cambio, por mercantilización del recurso entendemos el hecho que el agua cotice por su precio en el libre mercado, que se rige por la ley de la oferta y la demanda y, por tanto, exista la posibilidad de especulación.
[2] Para captar mejor el impacto del BM, el FMI i la OMC, consultar The roles of the IMF, the World Bank, and the WTO in Liberalization and Privatization of the Water Services Sector, Nancy Alexander, Citizens Network on Essential Services, 2005.
[3] IMF Forces Water Privatization on Poor Countries, Sara Grusky, Globalization Challenge Initiative, 2001
[4] World Bank and Center for Public Integrity Analysis.
[5] Para el Cono Sur, este porcentaje fue del 57%, y movilizó un total de 1.800 millones de dólares. Sedientos. El BID y las políticas sobre el agua, Food and Water Watch, 2007.
[6] Para más información, La inclusión del agua en el Acuerdo General de Comercio y Servicios, Enginyeria sense Fronteres, Lluís Basteiro, 2006.
[7] Reuniones internacionales que se celebran cada tres años, destinadas a debatir las políticas relacionadas con el agua. Las organiza el denominado Consejo Mundial del Agua, un organismo en el que están integrados representantes de las principales multinacionales del sector, y que tiene el apoyo explícito del sistema de Naciones Unidas. Su actual presidente es Loïc Fuchon, director general de Aguas de Marsella (propiedad de Suez y Veolia-Vivendi). Obviamente, las políticas que se proponen en estos foros son las que se adecuan a los intereses de este sector social y empresarial, y desde los movimientos sociales se denuncia su falta de legitimidad.
[8] De hecho, el BM aglutina bajo una misma dirección el agua, la energía y el transporte, y esta connotación de necesidad y no de derecho, justifica que no se priorice de forma absoluta el acceso al agua dentro de este organismo.
[9] El interés de la UE queda claramente entendido por el hecho que 9 de las 10 multinacionales más potentes del sector son europeas.
[10] El objetivo de AquaFed, creado el 2005, es promover la participación del sector privado en la gestión del agua y el saneamiento… y representar los operadores privados a nivel internacional.
[11] El capítulo 4 de este informe se dedica a concretar propuestas y, específicamente, las relacionadas con las multinacionales. Un análisis de este informe se puede consultar en Financing water for the world – an alternative to guaranteed profits (2003), y en Water Finance. A discu¬sión note (2004), ambos por David Hall, PSIRU, Universidad de Greenwich.
[12] Por ejemplo, en el caso de operadores públicos estatales, esto significa deshacerse del compromiso de servir a zonas rurales, o a zonas periurbanas no rentables.
13/03/12